經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 王雅潔 在國家礦業(yè)立法咨詢顧問李顯冬看來，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關(guān)系矛盾，已成為制約我國實(shí)施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問題。

7月21日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）表示“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，這是繼最新版礦產(chǎn)資源法提出“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”之后，頂層再次對此提出要求。

李顯冬是中國地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授，原中國政法大學(xué)國土資源法研究中心主任，也是礦產(chǎn)資源法歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國法學(xué)家江平全程見證并親身參與了國家礦產(chǎn)資源法的每一次修訂過程。

他對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者表示，我國正處于工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵上升時(shí)期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費(fèi)量已接近全球工業(yè)化國家消費(fèi)量總和。如果不解決供求關(guān)系矛盾，將對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

李顯冬說：“當(dāng)前的首要任務(wù)是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲(chǔ)上產(chǎn)交給市場，不存在任何難點(diǎn)和障礙，政府無須介入?！?/p>

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：三中全會(huì)《決定》提出“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，礦產(chǎn)資源法修訂最新版里也首次新增過“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”概念，特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的增儲(chǔ)上產(chǎn)和安全保障問題，這一次再提戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，具有哪些深意？有關(guān)部門想要在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，解決哪些問題？

李顯冬：當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展對礦產(chǎn)資源產(chǎn)生了新需求，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)，左右著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和尖端科技的支柱，是支撐國家重大戰(zhàn)略工程的關(guān)鍵原料。研究表明，我國正處于工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵上升時(shí)期，十四億的人口基數(shù)和全球最大的工業(yè)制造體量使國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量連年翻升，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源總體消費(fèi)量已接近全球工業(yè)化國家消費(fèi)量總和。

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供求關(guān)系矛盾已成為制約我國實(shí)施資源安全戰(zhàn)略的“卡脖子”問題，為了解決這一問題，在《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)立法之中，必然得有所體現(xiàn)。

本次《礦產(chǎn)資源法》（修訂草案）二審稿對礦法制度進(jìn)行了全面的修訂和夯實(shí)，雖對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念、種類并未明確規(guī)定，但戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的地位在法律和政策上，可結(jié)合2016年,原國土資源部組織完成的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》解析和理解戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的界定。

大宗性、短缺性、關(guān)鍵性、安全性、國防需求和發(fā)展新能源新材料的需求，都是定義戰(zhàn)略性礦產(chǎn)/關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要依據(jù)，各國視國情不同或任務(wù)不同,自主選擇相應(yīng)礦產(chǎn)納入清單，均可謂戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。

下一步，需要解決的問題包括：

第一，當(dāng)前的首要任務(wù)是找礦。只要找到了大量新的礦產(chǎn)地，增儲(chǔ)上產(chǎn)交給市場，不存在任何難點(diǎn)和障礙，政府無須介入，才能給戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源提供足夠的找礦空間。

找礦是一個(gè)大面積、小成本、小隊(duì)伍、快進(jìn)出的勘查活動(dòng)。沒有空間或空間太小、探礦權(quán)成本高是找礦大忌。

與此同時(shí)，還要完善礦業(yè)權(quán)制度，強(qiáng)化對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護(hù)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人向自然資源主管部門提供探礦權(quán)區(qū)塊來源并提出出讓申請，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，完善與礦產(chǎn)資源勘查開采相適應(yīng)的礦業(yè)用地制度。

第二，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采管理，完善勘查開采許可制度，維護(hù)勘查開采活動(dòng)秩序。

第三，健全礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度。例如增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章，明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，要求采礦權(quán)人編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案并按照方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，采礦權(quán)人按規(guī)定提取礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：從“探”的角度來看，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最顯著的短板之一，其實(shí)就在于礦產(chǎn)勘查，也就是礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈最前端的找礦環(huán)節(jié)。目前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探，究竟存在哪些問題？是人才儲(chǔ)備不足，還是技術(shù)問題？

李顯冬：人才儲(chǔ)備和技術(shù)或許有待提高，但目前探礦難還是難在融資。這里涉及兩個(gè)層面的問題需要解決：

第一，必須明確探礦權(quán)的權(quán)利本質(zhì)。探礦權(quán)和采礦權(quán)作為礦業(yè)權(quán)雖然已經(jīng)被先后寫入《物權(quán)法》和《民法典》之中，其用益物權(quán)的地位雖然已經(jīng)以法律的形式得以確認(rèn)，但探礦權(quán)的權(quán)利本質(zhì)尚未明確。

探礦權(quán)作為用益物權(quán)，是礦業(yè)投資方能形成的資產(chǎn)，不是國家對礦產(chǎn)資源予以行政審批而產(chǎn)生的收益。國家所有礦產(chǎn)資源的收益包含在資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅（已并入新資源稅）中，歷史上一直是“坑口稅費(fèi)”，開采出來時(shí)才收繳。探礦權(quán)作為用益物權(quán)與行政許可權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，私權(quán)利是抵御公權(quán)力濫用的最后一道防線，所以用益物權(quán)亦稱“定限物權(quán)”。

而在我國過于強(qiáng)調(diào)“行政優(yōu)益權(quán)”，行政許可權(quán)一直處于絕對優(yōu)勢，用益物權(quán)往往被淡化。

目前探礦權(quán)面臨壓覆、退出、不予延續(xù)、不被保留、不被增儲(chǔ)、不被轉(zhuǎn)采、不予補(bǔ)償?shù)炔蛔鳛楹蛠y作為以及受到各種侵權(quán)時(shí)，用益物權(quán)的私法屬性嚴(yán)重缺位，得不到充分的法律救濟(jì)。

所以，如果探礦權(quán)的權(quán)利沒有在礦法修改中明確和強(qiáng)化，社會(huì)資本參與找礦突破和增儲(chǔ)上產(chǎn)的積極性難被激發(fā)，構(gòu)建勘查資本市場將只能停在口頭階段。

第二，必須成熟應(yīng)對探礦的高風(fēng)險(xiǎn)性。探礦過程周期長、找礦失敗率高、資金需求甚巨。

探礦權(quán)人想把探礦權(quán)出讓合同的利益轉(zhuǎn)化，就要充分利用礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，吸引社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)投融資雙方風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。當(dāng)然，這需要“風(fēng)險(xiǎn)投資”方面金融法律制度的配套完善。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：有企業(yè)建議，是否可以成立風(fēng)險(xiǎn)勘查資金用來完善“探”這一環(huán)節(jié)，這是否可行，為什么？

李顯冬：這里要區(qū)分“風(fēng)險(xiǎn)勘查資金”的公法私權(quán)屬性。勘查是一種市場活動(dòng)，改革過程中，早已從政府計(jì)劃中分離出來，政府已退出除“特定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”外的勘查市場。

如果找礦由政府基金專營，違背了市場配置資源的基本方針。這里指的市場配置資源，不是招拍掛，而是企業(yè)用自己的資本、技術(shù)和人才，通過市場來配置礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)，政府的責(zé)任只體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦理法律手續(xù)上。

礦業(yè)權(quán)制度的系統(tǒng)目的功能在于吸引社會(huì)投資開發(fā)礦業(yè)。礦業(yè)企業(yè)投資的目的在于盈利，投資人期待的是多主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。世界各國多主張采取風(fēng)險(xiǎn)勘探的方式進(jìn)行探礦，中國也應(yīng)采“對賭期權(quán)基金”探礦模式，來開展探礦及相關(guān)礦業(yè)投資融資。

為吸引更多市場主體和資金進(jìn)入礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查領(lǐng)域，推動(dòng)我國礦產(chǎn)資源勘查開采秩序良性發(fā)展，非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源之外的礦產(chǎn)資源在探礦權(quán)設(shè)置上，應(yīng)堅(jiān)持讓市場在資源配置中起決定性作用。

礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、長周期，應(yīng)允許探礦權(quán)人獲得高回報(bào)收益，才能激勵(lì)更多市場主體進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)礦種的勘查領(lǐng)域，探明更多資源儲(chǔ)量。

上述模式有利于解決目前礦業(yè)融資難的問題,也能合理分散礦業(yè)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)以確保投融資雙方的權(quán)益分配。

理解了探礦權(quán)出讓合同的高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)與高收益并存的屬性,把握風(fēng)險(xiǎn)市場的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，才能多層次匯聚社會(huì)資金解決礦產(chǎn)資源融資難題，通過合約規(guī)定分散風(fēng)險(xiǎn)，契合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)。

我國探礦權(quán)法律制度的建構(gòu)只有建立在“法治系統(tǒng)思維”的理念基礎(chǔ)上，合理發(fā)揮政府、企業(yè)、金融組織的作用,才能徹底解決礦業(yè)融資難的問題。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：再從“供”和“儲(chǔ)”的角度看，國內(nèi)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需矛盾由哪些因素導(dǎo)致？如何評(píng)價(jià)國內(nèi)當(dāng)前戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的需求保障結(jié)構(gòu)？

李顯冬：受全球性通貨膨脹、能耗雙控以及原材料供應(yīng)需求失衡等多因素影響，大宗商品價(jià)格持續(xù)上漲，國內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需安全形勢嚴(yán)峻。

目前礦產(chǎn)品對外依存度普遍較高，進(jìn)口來源相對集中，國內(nèi)找礦投資政策環(huán)境激勵(lì)不足，海外投資找礦遭遇多重困難，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源循環(huán)利用不足。

面對復(fù)雜國際形勢和國內(nèi)市場需求，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源行業(yè)應(yīng)當(dāng)爭奪國際話語權(quán)、提升國際競爭力，對外借助優(yōu)勢礦種形成進(jìn)出口聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，對內(nèi)激發(fā)礦業(yè)市場活力，挖掘戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)潛力，鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)“走出去”，加快形成國內(nèi)、國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，維護(hù)國家能源安全。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：從渠道構(gòu)建上看，下一步，中國應(yīng)如何拓展多渠道、多形式的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海外供應(yīng)鏈？

李顯冬：我國有關(guān)管理部門的策略之一，是提升找礦勘探與綜合利用技術(shù)，勘探重心繼續(xù)向我國西部與海洋地區(qū)轉(zhuǎn)移，發(fā)掘出一系列可靠的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備基地，并完善相關(guān)政策支持、法律支持和財(cái)政支持。

策略二是“走出去”，制訂長期戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的上游、中游、下游同步擴(kuò)展影響，資源出口方面優(yōu)先保障國內(nèi)需求，減少我國對部分國家進(jìn)口資源的過分依賴。加強(qiáng)海外投資、吸納海外資源，擴(kuò)大我國資源供應(yīng)體系規(guī)模，增強(qiáng)海外資源自主開發(fā)和持續(xù)供應(yīng)。最終實(shí)現(xiàn)資源來源多元化，擴(kuò)大進(jìn)口來源國數(shù)量，均衡各國市場份額。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對于重構(gòu)中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源海外供應(yīng)鏈，還有哪些建議？比如是否可以增加國外權(quán)益礦份額，減少商品礦進(jìn)口？

李顯冬：從完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)系統(tǒng)的角度看，應(yīng)盡快完善緊缺性礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定諸如高純石英、鋰等緊缺性礦產(chǎn)資源的專項(xiàng)規(guī)劃，制定海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃。

在布局戰(zhàn)略性礦種全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新攻關(guān)方面，亟需梳理礦產(chǎn)資源全產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)清單，設(shè)立重大專項(xiàng)開展全鏈條創(chuàng)新，加強(qiáng)與國際先進(jìn)礦業(yè)公司的技術(shù)合作，引進(jìn)和消化吸收先進(jìn)技術(shù)。

在海外投資布局時(shí)，須考慮全產(chǎn)業(yè)鏈布局，建立海外礦產(chǎn)資源與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求的對接機(jī)制。下一步，為了提高中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全與穩(wěn)定，并增加國外權(quán)益礦份額、減少商品礦進(jìn)口，業(yè)內(nèi)也有幾條參考路徑：比如增加國外權(quán)益礦份額，加大在“一帶一路”沿線國家的礦業(yè)投資；減少商品礦進(jìn)口，逐步提高權(quán)益礦份額，避免過度依賴單一國家或地區(qū)；增加權(quán)益礦份額，提高供應(yīng)鏈穩(wěn)定性，但完全依賴權(quán)益礦可能不夠靈活，還會(huì)引起國際貿(mào)易摩擦，所以還是要制定長期規(guī)劃，逐步提高權(quán)益礦份額，確保供應(yīng)鏈的安全性和靈活性。

這些都需要國際法律規(guī)范子系統(tǒng)來保駕護(hù)航。構(gòu)建戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系時(shí)，也要有相應(yīng)法律法規(guī)子系統(tǒng)予以保障。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：對于“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”，還有哪些其他建議？

李顯冬：《民法典》的系統(tǒng)目的功能在于充分發(fā)揮市場機(jī)制，有關(guān)部門已經(jīng)提出建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對措施，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享，建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份，加快完善國家儲(chǔ)備體系等等。

總而言之，只要涉及完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系方面的問題，均須先從法律制度層面予以確認(rèn)與保障。